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劉建新:對我國2009年版《郵政法》修訂實施十周年的思考

2019-5-24 09:50|原作者: 劉建新|來自: 第一物流網

【摘要】: 十年前《郵政法》破舊立新 1986 年,我國傳統的郵政業有了第一部有法可依的《郵政法》。它以保障郵政普遍服務為宗旨,保護政企合一的國有郵政企業獨家經營全部郵政業務的權益,適應了計劃經濟時期郵政業的發展。 隨著改革開放的春風吹進了快遞物流界, ...
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十年前《郵政法》破舊立新

1986 年,我國傳統的郵政業有了第一部有法可依的《郵政法》。它以保障郵政普遍服務為宗旨,保護政企合一的國有郵政企業獨家經營全部郵政業務的權益,適應了計劃經濟時期郵政業的發展。

隨著改革開放的春風吹進了快遞物流界,1979 年經外經貿部門和海關部門批準,我國引進了國際快遞服務業務,開始有外資快遞企業與指定的非郵政國有企業合作經營國際快遞與物流服務業務,郵政部門也引進了 EMS,一些國有物流企業也開始經營快遞業務,解決了當時眾多外向型企業、三資企業急需國際快遞物流服務的燃眉之急,也在一定程度上彌補了當時郵政服務時效慢、服務差、 選擇少的不足。在這樣的背景下,《郵政法》的立法工作提上來日程。

盡管當時非郵政的快遞業務規模小,對傳統郵政業的一統天下影響不大。全國人大常委會在審議 1.0 版的該法草案時還是考慮到改革開放后的變化,聽取了各方面的意見,決定在信件郵政專營的規定上,要為其他情況在法律上預留出生 存空間,即增加了“國務院另有規定的除外”和非郵政企業可以通過“郵政委托”的方式經營郵政業務的條款。從實踐上看,這個預留出的法律“口子”,既有利于后 來各類快遞企業特別是民營快遞的發展,也帶來了巨大爭議,并且爭議一直延續到 2.0 版《郵政法》的出臺。

1999 年至 2009 年是 1.0 版《郵政法》的修訂期。期間經歷了民營快遞在鄧小平南方談話精神引領下解放思想的迅速發展,郵電分家,中國加入 WTO 并承諾開放快遞、交通、物流等服務,中央確定完善社會主義市場經濟體制和加快國 有經濟改革,國務院決定郵政體制改革并要求修改《郵政法》,全球郵政業掀起了市場化改革大潮等重大的變革,凸顯了該法修改的緊迫性。

在其修訂的過程中,國家開門立法,我當時所在的中國國際貨代協會國際快遞工委與各類非郵政快遞物流企業一起積極參與其中。我曾 5 次參加國務院法制辦召開的《郵政法》修改座談會,大家圍繞郵政政企分開、分業經營、民營快遞合法權益、郵政專營等問題建言獻策。在各界的共同努力下 2.0 版的《郵政法》

終于在 2009 年 4 月獲得全國人大常委會的審議通過并于同年 10 月起施行。修訂后的《郵政法》雖然保留了原有法律的框架,但是其從內容到實施中均有重大的突破與創新,反映了社會主義市場經濟條件下行業發展對法律的新訴求。

一是以法律的形式確認了 2005 年以來國家推行郵政體制改革的成果,即按照政企分開的原則重組國家郵政局和組建專事經營的中國政郵集團,廢止了政企合一舊體制的法律依據。

二是明確了分業經營原則,規定公益性質的郵政普遍服務業務與商業化的快遞、金融等業務實行獨立經營、核算及專項補貼政策。

三是首次明確快遞業務為郵政監管的一部分,給予非郵政快遞企業特別是民營快遞合法地位,結束了舊郵政體制打壓民營“黑快遞”的歷史,體現了我國社會主義基本經濟制度和堅持兩個“毫不動搖”在郵政快遞業的初步落實。

四是明確了公平競爭的市場規則。

五是規定對經營快遞業務實行行政審批制度。

六是依據中國服務業漸進式的開放原則和 WTO《服務貿易總協定》允許發展中國家通過國內法給予本國競爭力較弱的服務業以一定扶持的規定,明確外資企業不得經營國內快遞業務。

七是在實施過程中,從實際出發,國家決策暫緩出臺《郵政專營條例》和征收郵政普遍服務基金至今。

上述的破舊立新,依法保護了國內各類快遞企業在快遞市場的平等競爭,解放了快遞生產力,促進了快遞業大發展。2012、2015 年的兩次修訂均為對該法局部性的完善。整體看,2.0 版《郵政法》確立了郵政快遞業在我國市場經濟環境下的基本法則,是我國現代郵政快遞史上的一座里程碑。

發展新階段呼喚《郵政法》與時俱進

從明年起,我國將在全面建成小康社會的基礎上,開始進入為期 15 年的基本實現國家現代化發展的新階段。與此相適應,郵政快遞業也將從高速度發展向 高質量發展轉變,通過轉型升級、提質增效等,破解大而不強的難題。

在新階段,行業主要矛盾與主要任務的轉換也將帶來《郵政法》的新修訂。今后國內社會經濟的以下變動因素將會深刻影響行業發展。

一是發展理念的更新。 需要以新時代“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念來統領行業發展。

二是國家的高質量發展要求建設現代經濟體系與治理結構。將涉及行業的政策、法規、指標、統計、標準、考核等多方面。

三是國家加快產業升級,工農業現代化、城鎮化、鄉村振興與服務經濟的擴張,將形成行業新的市場需求。

四是科技創新應用與“互聯網+”將加快行業數字化、智能化建設,催生更多“快遞+”的新業態。

五是我國將成為高收入國家(預期十年內人均 GDP 將超過 2 萬美元),推動擴大內需與消費升級,龐大的中產階級將對快遞服務的質與量要求更高。

六是綠色快遞發展更為緊迫。

七是國家部署全面開放的新格局,《外商投資法》明年落地, 大家期待與其相適應的新舉措。

八是貫徹“以人民為中心”的思想,《郵政法》不但要維護消費者權益,也要有力地維護行業員工的權益,必須強化對郵政、快遞企業的依法履責。

九是民營經濟為主導的行業發展將帶來諸多影響。

十是政府改革提速,優化行業營商環境,“放管服”改革有待深化。

這里,僅從快遞市場的變化來探討快遞行政審批制度作用的弱化趨勢。國內快遞市場經過持續的競爭、發展,市場配置資源的作用明顯提高,不斷洗牌使市場集中度穩步上升,快遞業的整體形態正從傳統的勞動密集型向資本+科技+勞動密集型的現代服務業轉型,并出現了以下的重要變化。

一是市場競爭大幅提高了快遞業的準入門檻。從最初的萬元級別提高到億元級甚至更高。行政審批制也救不了市場競爭力弱的快遞企業如曾經的增益、全峰、如風達等的黯然離場。

二是信息技術推動無紙化辦公、商務文件電子化,使信件快遞需求減少;

三是包裹市場的全面放開促進了網購快件成為快遞業最大貨源。

四是競爭使國內快遞市場相對飽和,平均利潤一降再降,倒逼主流快遞企業向綜合物流商轉型以拓展發展空間。而開放的物流市場對快遞業是包容的,例如國際貨代業早就實行了備案制。

五是本土快遞企業有跟隨“一帶一路”走出去參與國際競爭的強烈愿望,但是根據對等開放的原則,外國有權禁止中國快遞企業進入外國快遞市場的經營。

由此及彼,如何讓法律適應新階段的行業發展,需要繼續解放思想并通過實踐來檢驗。

(作者系原中國國際貨代協會國際快遞工作委員會秘書長,中國交通運輸協會快運分會副秘書長、中國物流學會常務理事、特約研究員)



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